Співпраця громад в умовах децентралізації влади
У рамках реалізації реформи з децентралізації влади та місцевого самоврядування розвиваються різні моделі співпраці між суб’єктами цієї реформи. Сьогодні Міністерство розвитку громад та територій України виступає в ролі комунікатора й координатора між державними органами та міжнародними організаціями щодо координації процесів розвитку й реалізації реформ, спрямованих на регіональний та місцевий розвиток. Мінрегіон планує побудувати модель співпраці з Агенцією регіонального розвитку (далі – АРР) за принципом: офіс управління проектами в міністерстві – агенція регіонального розвитку – офіс управління проектами в громадах. Ця структура здійснюватиме координацію проектів як на загальнодержавному рівні, так і на рівні громад.
За словами першого заступника міністра розвитку громад та територій України Д. Живицького, ініціатива з реалізації проектів, спрямованих на регіональний розвиток, має йти від АРР, оскільки вони є зв’язуючою ланкою між громадами та центральними органами виконавчої влади. Основна мета та завдання АРР – це підвищення конкурентоспроможності та сталого розвитку кожної громади. Тому питання сталості АРР надважливе. «Сьогодні нам потрібно зрозуміти, чого не вистачає агенціям, щоб стати справжніми провідниками змін на місцях. Наступного року буде змінено принципи та підходи відбору проектів на фінансування з ДФРР (Державний фонд регіонального розвитку): буде вимірюватися вплив проектів на розвиток регіонів, чи будуть створені нові робочі місця, чи збільшуватиметься валовий регіональний продукт. І саме АРР мають працювати з місцевою владою над розробкою і реалізацією проектів, направлених на розвиток територій», – наголосив він.
Україна досягла перших успіхів у впровадженні реформи з децентралізації влади, для якої важливе регіональне лідерство й сучасні управлінські знання. Для регіонального лідерства важливі знання з прикордонного співробітництва. В Україні за підтримки Центру експертизи доброго врядування Ради Європи стартувала чергова серія навчань Академії лідерства, яка присвячена тематиці прикордонного співробітництва й триватиме протягом 2019–2020 рр.
Цей тренінговий курс, базований на методології «Сучасне лідерство для сучасної місцевої влади», народжений у Великій Британії та побудований з використанням новітнього інструментарію й кращих практик муніципального розвитку для керівників органів місцевого самоврядування, щоб допомогти їм стати справжніми неформальними лідерами своїх громад та команд і разом з ними реалізовувати заплановані зміни та реформи.
Сучасна концепція доброго врядування та її 12 принципів, розроблені Радою Європи, стверджують, що тільки в поєднанні зусиль влади, бізнесу та громадськості можливо отримати найбільш ефективні результати в часи реформ і швидких змін.
Сьогодні польські колеги в співпраці з Радою Європи продовжують допомагати Україні опановувати лідерські навички в місцевому самоврядуванні, базуючись на цій методології. Так, у 2018–2019 рр. саме польський Фонд підтримки місцевої демократії в рамках Програми «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE) Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) продовжив з урахуванням польського досвіду реформи поширення в Україні Академії лідерства на сім цільових областей, де працює DOBRE. Отже, представники місцевого самоврядування Дніпропетровської, Івано-Франківської, Кіровоградської, Миколаївської, Тернопільської, Харківської та Херсонської областей отримали змогу пройти цей курс навчання та повернулися в свої громади, образно кажучи, з повними валізами знань, умінь, кращих практик і європейського управлінського досвіду місцевої демократії.
Одним з пріоритетів Європейського Союзу є активний розвиток прикордонної й транскордонної співпраці. Насамперед Рада Європи напрацювала для європейських країн відповідний інструментарій та методології в цій сфері, які вміщено у Європейській рамковій конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями та її додаткових протоколах, ратифікованих Україною. Саме ці питання, ефективне використання зазначеного інструментарію й можливостей прикордонної співпраці стане у фокусі серії програм Академії лідерства, що будуть проведені протягом 2019–2020 рр. для представників органів місцевого самоврядування із суміжних областей України, Угорщини, Польщі та Словаччини. До занять Академії лідерства залучаються кращі фахівці та практики прикордонного співробітництва, тренери Ради Європи, представники Мінрегіону, тренери Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні». З використанням інноваційних навчально-тренінгових технік буде презентовано сучасні підходи до реалізації прикордонного співробітництва та доброго врядування на місцевому рівні. Відбуватимуться візити з обміну досвідом і розроблення спільних планів розвитку з урахуванням особливостей та інтересів суміжних регіонів.
Учасники навчання також розглянуть виклики, що постають перед прикордонними регіонами; питання, як ефективне лідерство може допомогти у їх подоланні через сучасні підходи до зміцнення інституційної спроможності громад, посилення співпраці з населенням і неурядовими організаціями, збільшать свої лідерські вміння й навички; навчатимуться застосуванню відповідного інструментарію Ради Європи; отримають консультативну допомогу в започаткуванні та впровадженні проектів прикордонного співробітництва.
Тренінг стартував у співпраці із Центрально-європейською службою з прикордонних ініціатив (CESCI) та Європейським угрупованням з транскордонного співробітництва Тиса (Tisza EGTC).
У рамках виконання Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування України» курс Академії лідерства на круглому столі «Етичне лідерство» проводився для представників Грузії, Молдови та України. Для громад важливим є розвиток міжмуніципального співробітництва як інструменту, завдяки якому громади можуть спільно розв’язувати проблеми. Під час Міжнародної конференції «Реалізація проектів регіонального розвитку на засадах міжмуніципального співробітництва: польський досвід» озвучено, що 975 громад активно використовують механізм співробітництва в різних сферах. Вони уклали понад 380 договорів міжмуніципальної співпраці.
Співробітництво територіальних громад – дієвий інструмент для забезпечення розвитку територій. Про це свідчить досвід громад, які скористалися можливістю об’єднати зусилля та фінанси для спільного вирішення питань. Так, на Луганщині підписали першу в області міжмуніципальну угоду про співробітництво між об’єднаними територіальними громадами Привілля та селища Лозно-Олександрівка сусіднього Білокуракінського району. За словами голови Лозно-Олександрівської ОТГ О. Леонова, у громаді всього 2,5 тис. жителів, а цього замало, аби зацікавити міжнародні організації та залучити їхні кошти для реалізації проектів. Тож прийнято рішення об’єднати зусилля з Привільською ОТГ і разом створити Центр надання адміністративних послуг, який обслуговуватиме населення обох громад. Спочатку питання розглянули голови, а потім його передали депутатським корпусам.
Голова Привільської сільської ради М. Ляшенко зазначила, що в Привіллі ще менше жителів – усього 1,5 тис. Це не заважає розв’язанню поточних проблем села, але не дає змоги планувати більш масштабні заходи з його розвитку. Ухвалення Закону України «Про міжрегіональне співробітництво» дає змогу подолати цю проблему, тим більше що обидві громади хоча й розташовані в різних адміністративних районах, але межують одна з одною.
Що стосується створення ЦНАП, вирішено, що базуватиметься він у селищі Лозно-Олександрівка, де вже підібране приміщення в будинку селищної ради. У Привіллі буде створено одне віддалене робоче місце, відповідно облаштоване. Коштуватиме весь проект (включно з капітальним ремонтом приміщень) 5,3 млн грн.
Обидва керівники поділилися планами щодо розширення співробітництва. Першим кроком має стати підписання угоди із сусідніми громадами Білокуракиного й Троїцького про будівництво сміттєпереробного заводу, який перероблятиме сировину на території всіх чотирьох громад. Замовити технологію та обладнання планується у вітчизняного виробника в Полтавській області.
Шляхівська громада, що на Вінниччині, успішно використовує механізми міжмуніципального співробітництва у сфері соціальних послуг. Соціальна спрямованість розвитку громади підтверджується не тільки соціальними сервісами, відмінним благоустроєм, а й принципами роботи сільської ради.
У Шляховій надавалися соціальні послуги для одиноких непрацездатних громадян, але коли зробили прорахунки щодо утримання апарату управління разом із Джулинською громадою, які теж надавали такі послуги, виявилося, що краще створити один заклад на дві ОТГ, який працюватиме в рамках міжмуніципального співробітництва. Сьогодні ці громади успішно користуються спільним Центром обслуговування одиноких непрацездатних громадян на умовах співпраці із Джулинською ОТГ, завдяки чому економлять кошти громади. Нещодавно в рамках державної підтримки Шляхівська ОТГ отримала в користування спеціалізований автомобіль для перевезень осіб з інвалідністю, що співвідноситься із ще одним напрямом соціальних послуг. Автомобіль перебуває на балансі Шляхівської ОТГ, але громада надає ці послуги теж разом із Джулинською громадою на умовах міжмуніципального співробітництва. На думку голови Шляхівської ОТГ
Н. Кравець, можливо, фінансовий ефект від цього виду співпраці й невеликий, але досягнуто головної мети – населення обох громад обслуговується вчасно і якісно.
Житомир і прилеглі ОТГ готують спільні проекти щодо поводження зі сміттям та розвитку сільського господарства. Партнерство, утворене Житомирською міською радою та Станишівською, Тетерівською й Оліївською об’єднаними територіальними громадами, передбачає реалізацію двох проектів співробітництва. Один з них стосується запровадження сучасних методів і технологій поводження з твердими побутовими відходами. Інший проект «З фермерського двору до міського столу» передбачає створення системи вирощування, збирання, часткового перероблення, доставки та реалізації продукції сільськогосподарських виробників у межах Житомирського регіону.
Представник ГО «Інститут громадянського суспільства» М. Дацишин зазначив, що проект «Партнерство громад як ефективний механізм місцевого економічного розвитку» здійснюється громадською організацією «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Програми «U-LEAD з Європою». У цьому проекті також беруть участь громади півночі Житомирщини – Овруцька, Словечанська, Олевська та Народицька ОТГ, які реалізовують проект розвитку туристичного потенціалу. Крім того, 23 територіальні громади Новоград-Волинського району спільно з Новоград-Волинським реалізовують проект створення системи відеоспостереження.
Ще вісім громад Житомирщини домовилися розвʼязувати проблеми зі сміттям разом. Вони підписали меморандум про співпрацю та партнерство у сфері поводження з ТПВ. Громади об’єднали східну частину регіону, таким чином сформувавши передумови до створення системи збирання та перероблення сміття. Як підкреслив радник з регіонального розвитку Житомирського ЦРМС Г. Федорук, Чоповицька, Малинська, Радомишльська, Потіївська, Вишевицька, Коростишівська, Брусилівська та Корнинська громади мають географічні та економічні переваги для формування потужної системи збирання та перероблення сміття. І сьогодні голови громад зробили перший крок до їх використання.
Документ було підписано під час тренінгу «Міжмуніципальне співробітництво громад у сфері поводження з ТПВ» для фахівців об’єднаних громад. Це навчання відбувається в рамках проекту «Покращення якості послуг у сфері управління відходами на муніципальному рівні в ОТГ», який реалізовує Програма «U-LEAD з Європою» для громад трьох пілотних областей Волині, Житомирщини та Дніпропетровщини. «Сьогодні ми шукаємо рішення для нашої громади. Головна проблема, як змінити погляди мешканців на проблему поводження зі сміттям. Ми готуємо проекти з інформування навчання, закупівлі сучасної техніки та впровадження технологій, які перетворять проблему на можливість», – зазначив начальник управління економіки Радомишльської міської ради І. Чудовський.
Значних успіх у розвитку співробітництва громади досягають у рамках створення спільних центрів надання адміністративних послуг (далі – ЦНАП). Так, спільний ЦНАП громади та району відкрили в Тростянецькій ОТГ на Сумщині. Тридцять п’ять тисяч жителів Тростянецької громади і всього району тепер зможуть отримати 143 адмінпослуги в модернізованому спільному ЦНАП.
ЦНАП став десятим оновленим обʼєктом на території громади за останній рік. Відкриття стало можливим завдяки спільним зусиллям та праці Програми «U- LEAD з Європою», районної влади та громади.
У Чернігівській області відкрився перший спільний (міськрайонний) ЦНАП у Бобровицькій ОТГ. Понад 33 тис. жителів громади та району отримають доступ до якісних адмінпослуг у комфортних і сучасних умовах. До створення Центру надання адміністративних послуг долучилися українські та шведські експерти Програми «U-LEAD з Європою». «Ми раді, що завдяки співпраці громади, Програми “U-LEAD з Європою” та районного керівництва нам вдалося створити перший у Чернігівській області спільний ЦНАП. Дякую нашим партнерам за можливість набути корисний досвід, завдяки якому мешканці громади отримуватимуть адмінпослуги в сучасних та комфортних умовах», – зазначила голова Бобровицької ОТГ
Т. Ковчежнюк.
ЦНАП у м. Бобровиця, приміщення якого було відремонтовано силами громади, працюватиме як для жителів громади, так і для жителів Бобровецького району, надаватиме 118 послуг. Приміщення облаштовано для потреб людей з інвалідністю, а також обладнано дитячим куточком.
У новому Центрі надання адміністративних послуг створено 19 робочих місць, у тому числі п’ять віддалених робочих місць адміністраторів. Кожне з них оснащено меблями та сучасною технікою, яку громаді надала Програма «U-LEAD з Європою». Програма також надала підтримку в інституційному створені ЦНАП, усі працівники нової установи завершили навчання з підвищення кваліфікації, розроблене українськими та шведськими експертами.
Регіональний координатор Програми «U-LEAD з Європою» О. Ка-
лініченко підкреслила, що ЦНАП у Бобровиці – це прекрасний приклад партнерства громади, Програми, районної та обласної ради.
Успішно розвивається співпраця між громадами різних країн. Так, у муніципалітеті м. Валенє, що в Словенії, В. Тетерський, Радомишльський міський голова, підписав лист про наміри щодо співпраці. Дві громади домовилися розпочати співробітництво у сферах енергоефективності, розвитку поновної енергетики та в інших напрямах місцевого розвитку, які становлять взаємний інтерес.
Для реалізації домовленостей громади здійснюватимуть обмін інформацією, яка може бути цікавою для сторін і сприятиме співпраці між муніципалітетами, визначать потенційні проекти, які можуть бути реалізовані в рамках майбутньої співпраці та укладення Меморандуму про взаєморозуміння. Також громади сприятимуть висвітленню інформації щодо заходів та проектів, організованих сторонами. «Це буде перший крок до співпраці та розвитку наших громад. Ми зацікавлені в запровадженні енергоефективних проектів і будемо переймати досвід муніципалітету
м. Веленє. І готові ділитися своїми напрацюваннями», – підкреслив
В. Тетерський.
Заступник голови муніципалітету м. Веленє П. Дермол, який підписав лист про наміри, переконаний, що співпраця з українськими громадами принесе місту нові проекти та розуміння України. Підписання цього документа відбулося в рамках міжнародного навчального візиту, організованого проектом «Енергоефективність у громадах II», який впроваджується компанією Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH за дорученням Федерального міністерства економічного співробітництва та розвитку Німеччини (BMZ) та Програмою «U-LEAD з Європою».
Інститут громадянського суспільства за підтримки Програми «U-LEAD з Європою» у 2018 р. розпочав проект «Партнерство між міською та сільською місцевостями в Україні як ефективний інструмент місцевого економічного розвитку в Україні». Ключовим завданням цього проекту є підтримка започаткування партнерства між міськими та сільськими територіальними громадами, допомога громадам розпочати діалог між собою, обрання тем для співробітництва й консультування задля підготовки спільного для партнерств проекту чи інших напрямів спільної діяльності. На переконання представників інституту, лише спільна робота над проектами, залучення до цього процесу якомога ширшого кола людей дає шанс знизити рівень недовіри й побачити на власному досвіді, як поєднання зусиль дає кращі результати, ніж взаємна конкуренція за обмежені ресурси.
За словами директора з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства А. Ткачука, реалізацію цього проекту розпочато з дослідження системи розселення в Україні, ситуації з можливостями і використанням інструментів партнерств, а також завдяки цьому проекту виявили проблеми й можливості. На основі цього підготовлено методичні рекомендації щодо започаткування партнерств.
Для зацікавлених сторін, які виявили бажання до партнерства, проведено чотири навчальних семінари, на яких у малих групах представники міської та сусідніх сільських громад мали змогу розпочати робочі діалоги з пошуку теми й проектів для співробітництва. Далі учасники семінарів мали показати свою спроможність до співробітництва, підписати між собою меморандуми про партнерство та підготувати концептуальну ідею спільного проекту. Цей етап подолали 26 партнерств.
Початок діалогу в партнерствах дав змогу поступово виокремити сфери співробітництва, які б були прийнятні для всіх учасників співробітництва, гармонійно відповідали інтересам міської й сільських територіальних громад і базувалися на потребах та можливостях. Таким чином, виявилося, що тем для співробітництва може бути досить багато й різних, а не тільки пов’язаних із сміттям, як це виглядало на початку розмови. До таких сфер співробітництва віднесено: сільськогосподарське виробництво, поводження з ТПВ, туризм, водопостачання, розвиток підприємництва, медичне забезпечення, безпека життєвого середовища, дошкільна освіта, соціальний захист населення, спортивно-оздоровча інфраструктура, регіональний розвиток, дозвілля молоді, екологія, сільськогосподарська кооперація. У підсумку на 26 партнерств виявлено 14 сфер співробітництва.
За результатами дослідження інститут зробив висновки щодо перешкод, які можуть виникнути під час формування партнерств та започаткування спільної діяльності суміжних громад з підготовки власних розвиткових проектів. У градації перше місце посіла криза довіри. Політологи та соціологи стверджують, що вона долається спільною роботою, коли є потреба в розв’язанні спільних проблем і є мотивація для цього.
Незважаючи на ряд навчальних заходів, проведених у сфері стратегічного планування та управління проектними циклами, насправді підготовка проекту – визначення мети, завдань, засобів та індикаторів успішності – є для багатьох дуже складним завданням, що потребує зовнішнього консультування.
Переведення Державного фонду регіонального розвитку в ручний режим його розподілу, замість відкритого конкурсу, демотивує громади готувати проекти. Так само як відсутність на обласному рівні підтримки саме розвиткових проектів змушує територіальні громади щоразу подавати на розгляд проекти винятково подібні й такі, що стосуються в основному ремонту об’єктів бюджетної сфери.
Висновки, зроблені на основі дослідження Інституту громадянського суспільства, доповнюють напрацювання в законодавчій площині, зокрема проекту закону «Про міські агломерації». Народний депутат України
Л. Зубач пояснює, що питання міжмуніципального співробітництва (далі – ММС) постає, коли мова заходить про таке явище, як агломерація. ММС – хороший вид співпраці громад, але він точно не може замінити агломерації. Деякі аргументи таких висновків:
1. Абсолютно різний масштаб суб’єктів потенційної агломерації. Коли йдеться про велике місто та прилеглі громади, вони зазвичай зовсім різного масштабу. Природа міжмуніципального співробітництва полягає в тому, що суб’єкти мають бути однієї вагової категорії. І їхні зусилля спрямовано на вирішення конкретних завдань конкурентних проектів: організувати пожежну службу, вивезти сміття. Для агломерації завдання набагато глобальніші – синхронізувати розвиток великого міста з навколишніми громадами, а не вирішувати точкові завдання. І це ключове.
2. Відсутній механізм паритетного управління коштами та майном. Коли в рамках ММС реалізовується певний проект, то в підсумку ці кошти або майно передаються одному із суб’єктів, який витрачає на спільні зусилля, але вони перебувають у його розпорядженні та на його балансі. За словами народного депутата, у законопроекті «Про міські агломерації» передбачено, що буде рада агломерацій як окреме управління. І ця рада буде просто зобов’язана здійснювати всі роботи в інтересах усіх членів агломерації.
3. Обмежене коло завдань щодо ММС. Ці завдання визначаються конкретним договором, тут немає гнучкості, тут не можна зробити крок уліво чи вправо. Стосовно агломерацій навпаки – діяльність є гнучкою, можна балансувати. Коли з’являються нові проблеми, то їх одразу можна розв’язувати.
4. Певні законодавчі обмеження. Л. Зубач пояснює необхідність цього аргументу на прикладі врегулювання питання транспортного сполучення між великим містом і навколишніми громадами в межах ММС. За приклад узято ситуацію у Львові. Коли цей обласний центр мав намір запустити транспортний маршрут у Рудно, то фахівці порахували: найкраще, коли він пролягатиме через сусіднє с. Зимна Вода. І на цьому все закінчилося. Чому? Тому що такий маршрут потребував погодження – міжобласні маршрути погоджують в ОДА. Коли б була агломерація – це питання вирішилося б автоматично.
Ще одне – доступні формати співробітництва носять строковий характер. Це створює ризики для продовження такої співпраці. Наприклад, через зміну влади одностороннє розірвання договору. Тому для реалізації стратегічних і тривалих проектів такі форми стають ще вразливішими.
5. Повноваження з планування територій. Л. Зубач стверджує, що це реально зробити в рамках ММС. «Я вважаю, що питання містобудівної документації, планування територій фактично є ключовим. І річ навіть не в тому, чи земля, чи її немає. Це несуттєво. Суттєво, що буде на тій землі, незалежно від того, хто є розпорядником. Суть агломерацій у тому, щоб визначити, де і що на навколишній території має бути розташовано для вирішення спільних інтересів», – пояснив він.
7. Аналогія з бізнесом. Це дуже нагадує ММС, коли вирішують якісь окремі завдання, де кожен обмежений власними ресурсами та несе повну самостійну відповідальність за діяльність. Агломерація – це як акціонерне товариство, коли об’єднуються ресурси, відкриваються глобальніші фінансові можливості та масштабні можливості розвитку, а відповідальність обмежується «вкладом». Тобто це інший рівень, інший масштаб. Це можливість залучити інвестиції.
Експерти роблять висновки, що мета співробітництва – розв’язувати спільні проблеми, але критерій «спільності» у випадку великого міста й навколишніх громад дискусійний. Мета агломерації – синхронізувати розвиток міста з навколишніми громадами, а не розв’язати окремі проблеми. Коли співпрацюють громади, реальне керування комунальним майном і коштами отримує одна з громад, а решта – частково втрачають свій вплив на майно та розподіл дохідної частини місцевого бюджету, що йде на співробітництво. У разі ж агломераційної співпраці всі громади отримують однаковий вплив на управління, обираючи «правління» (раду агломерації), формуючи інші структури, та на розподіл ресурсів, затверджуючи кошторис.
Таким чином, реалізація реформи з децентралізації влади створила передумови для розуміння того факту, що простого знання інструментів публічного управління замало. Потрібні нові підходи, співпраця і врешті-решт довіра й допомога органу місцевого самоврядування як з боку бізнесу, так і від населення. Важливо також підкреслити той факт, що в органах державної влади співробітництво розглядають як доцільний інструмент розвитку територій. Приклади успішного співробітництва та підтримка з боку держави може не тільки істотно прискорити місцевий розвиток, а й упорядкувати планування територій (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: Міністерство розвитку громад та територій України (http://www.minregion.gov.ua); Вінницький Центр розвитку місцевого самоврядування (http://lgdc.org.ua/branch/2); Житомирський Центр розвитку місцевого самоврядування (http://lgdc.org.ua/branch/6); UA:Перший (http://1tv.com.ua/live#ua); веб-сайт «Укрінформ» (https://www.ukrinform.ua); Інститут громадянського суспільства (https://www.csi.org.ua); Програма Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» (http://www.slg-coe.org.ua); Програма «U-LEAD з Європою» (https://tsnap.ulead.org.ua).